Droit de l’environnement et droit à l’environnement

La protection de l’environnement a de tous temps été présentée en Tunisie comme un devoir civilisationnel à la charge de chaque personne, selon la formule ornant de nombreux lieux publics d’affichage (en arabe) : « Himayatou El Bi’A Wajeb Hadhari ». (1)

En vérité, il existe une réglementation importante et même très ancienne relative à la prévention et à la répression des pollutions et nuisances de toutes sortes, dans la mesure où les sociétés humaines ont de tous temps été soucieuses, sinon de l’état satisfaisant du milieu, du moins de tout ce qui pouvait porter atteinte à leur bien le plus précieux, à savoir la santé, puisque le lien entre les sources de pollutions et de nuisances et les maladies a très rapidement été démontré par les détenteurs du savoir et de la science. Ainsi, nous pouvons faire remonter ces préoccupations à l’Antiquité au titre des considérations d’hygiène et de salubrité publique qui imposaient par exemple aux tanneries, très polluantes, de s’installer loin des lieux d’habitation.

L’ancêtre de la législation environnementale est donc bien constitué par le droit des pollutions et nuisances, l’objectif étant de protéger la santé des populations exposées à des émanations malsaines provenant de l’exercice des activités humaines (ce qui a pu contribuer de manière accessoire à protéger le milieu).

C’est dans un tel contexte que sont apparues les réglementations classiques d’hygiène et de salubrité publique sous la forme de polices administratives spéciales, dont la plus connue dans ce domaine est la police des établissements classés, dangereux, insalubres et incommodes.

Quant au droit de l’environnement au sens contemporain du terme de protection juridique des espaces, milieux, écosystèmes contre toutes formes de pollutions, il a fait son apparition en 1988 en Tunisie, via la loi n° 88-91 du 2 août 1988 créant une Agence nationale chargée de veiller à la protection de l’environnement (ANPE), tout en introduisant les principes généraux de ce nouveau droit, raison pour laquelle ce texte est considéré, en attendant l’adoption d’un Code de l’environnement, comme une loi-cadre environnementale.

En ce qui concerne le droit à l’environnement, il s’agit d’un droit d’apparition plus récente, qui fait partie des droits de l’homme de la 3e génération.

De plus en plus d’Etats inscrivent de nos jours le droit à l’environnement dans leurs constitutions et la Tunisie, après avoir s’être référée à un tel droit dans le texte de création de la Commission nationale de développement durable ( CNDD ) dès 1993 (2), a fait un tel choix constitutionnel en 2014 (préambule, articles 12, 42, 44, 45 et 129) et l’a confirmé dans la Constitution du 25 juillet 2022.

Constitution du 25 juillet 2022 (extraits) (3)

Préambule

« Nous, peuple tunisien,

Sommes décidés à œuvrer avec constance et sincérité en faveur d’un développement économique et social pérenne, sans interruption ni discontinuité, dans le cadre d’un environnement sain, afin de rendre plus verdoyante notre verte Tunisie d’une extrémité à l’autre, car il ne saurait y avoir de croissance pérenne et durable qu’au sein d’un environnement salubre exempt de toute cause de pollution »

Article 47L’État garantit le droit à un environnement sain et équilibré et contribue à la sécurité du climat. Il incombe à l’État de fournir les moyens nécessaires à l’élimination de la pollution de l’environnement.

Article 48 : L'État fournit de l'eau potable à tous sur un pied d'égalité et préserve les ressources en eau au profit des générations futures.

Cadre institutionnel

Le Ministère chargé de l’environnement

Le Gouvernement tunisien a enregistré la présence d’un ministre chargé de l’environnement dès 1991, date à laquelle a été nommé le premier titulaire de ce département (4), dont les services ont été juridiquement organisés deux ans plus tard (5).

Après avoir exercé ses missions pendant une dizaine d’années sous le nom de Ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire (MEAT 1991-2002) et après un intermède de 2 années au cours desquelles la question environnementale a été rattachée au ministère chargé de l’agriculture et des ressources hydrauliques (MAERH 2002-2004), un département ministériel appelé Ministère de l’environnement et du développement durable (MEDD) a été chargé de 2004 à 2011 de la gestion du service public de la protection de l’environnement, illustrant le souci d’une conciliation entre les questions écologiques et les impératifs économiques.

Suite aux troubles survenus entre le 17 décembre 2010, date de l’immolation de Mohamed BOUAZIZI à Sidi Bouzid, jusqu’au départ, le 14 janvier 2014, de l’ex-Président BEN ALI, événements concrétisant ce que l’on a poétiquement nommé par la suite la « Révolution du jasmin », des transformations ont à nouveau touché le département ministériel chargé de l’environnement, qui a, encore une fois, été fusionné le 10 mars 2011 avec celui de l’agriculture, sous l’appellation Ministère de l’agriculture et de l’environnement (MAE), en vertu du décret du même jour portant nomination des membres du gouvernement, mais aucun texte n’est intervenu pour modifier l’organisation et le fonctionnement des deux départements, qui ont continué à obéir aux textes antérieurs, sous l’autorité d’un seul ministre (mai 2011) (6).

Avec la publication du décret n° 2011-4796 du 29 décembre 2011 portant nomination des membres du gouvernement (1er gouvernement formé après les élections du 23 octobre 2011) on constate de nouveau l’existence d’un ministère autonome chargé des questions environnementales ; mais le remaniement ministériel du 13 mars 2013 a abouti à confier la protection de l’environnement au ministre chargé de l’équipement, avec la création concomitante d’un Secrétariat d’Etat à l’environnement, conformément aux dispositions du décret n° 2013-1372 du 15 mars 2013, portant nomination des membres du gouvernement (7).

A l’issue de la crise gouvernementale de la fin de l’année 2013, qui a abouti à la mise en place d’un Gouvernement de technocrates sous la présidence de Mehdi JOMAA, les questions environnementales ont été confiées au Ministre de l’équipement, de l’aménagement du territoire et du développement durable (MEATDD - incluant un secrétariat d’Etat chargé du développement durable) par le décret n° 2014-413 du 3 février 2014 portant nomination des membres du Gouvernement, tandis que le ministère de l’agriculture retrouvait son autonomie.

A l’issue des élections législatives et présidentielles d’octobre/décembre 2014, un Ministère de l’environnement et du développement durable (MEDD) a refait son apparition en février 2015 (8). Avec la crise gouvernementale survenue un peu plus d’une année plus tard, l’Assemblée des représentants du peuple a retiré sa confiance au Chef du gouvernement Habib ESSID, dont le Gouvernement a été constaté démissionnaire et chargé de gérer les affaires courantes par le décret présidentiel n° 2016-94 du 31 juillet 2016. Le décret présidentiel n° 2016-95 du 3 août 2016 a chargé monsieur Youssef CHAHED de former un Gouvernement, dont le Chef et les membres ont été nommés par le décret présidentiel n° 2016-107 du 27 août 2016, parmi lesquels un Ministre des affaires locales et de l’environnement (Riadh MOUAKHER). La protection de l’environnement a ainsi été annexée en 2016 aux affaires locales, après avoir été fusionnée avec l’équipement en 2013 et connu une brève période d’autonomie entre février 2015 et juillet 2016  (9).

Suite aux élections législatives et présidentielles de l’automne 2019, la désignation d’un nouveau chef de Gouvernement (Elyes Fakhfakh) et de ses membres par le décret présidentiel n° 2020-19 du 27 février 2020 a de nouveau redonné une certaine importance à la question environnementale, en confiant sa gestion à un département ministériel autonome (dirigé par Chokri BEN HASSEN).

Le décret présidentiel n° 2020-84 du 2 septembre 2020, portant nomination du Chef du Gouvernement (Hichem MECHICHI) et de ses membres a désigné monsieur Mustapha Laroui ministre des affaires locales et de l’environnement, concrétisant la fusion entre le département chargé des affaires locales avec celui de l’environnement dans le cadre du 2e Gouvernement de la 2e législature post-2014, dans un contexte de crise sanitaire mondiale (pandémie COVID-19).

Faisant suite à la suspension, le 25 juillet 2021, des compétences de l’Assemblée des représentants du peuple par le Président de la République Kaïs SAÏED, le Ministre chargé de l’équipement, l’aménagement du territoire, de l’industrie et de l’énergie (Kamel DOUKH) a été chargé de s’occuper, par intérim, du département de l’environnement, et ce, jusqu’à la désignation, le 11 octobre 2021, du nouveau Gouvernement présidé par mme Najla BOUDEN-ROMDHANE, qui a confié la gestion du ministère de l’environnement à mme Leïla CHIKHAOUI-MAHDAOUI, professeure en droit public, spécialisée en droit de l’environnement.

Les attributions du Ministère chargé de l’environnement

Les attributions du Ministère chargé de l’environnement étaient initialement fixées par le décret n° 93-303 du 1er février 1993, jusqu’à son abrogation et son remplacement par le décret n° 2005-2933 du 1er novembre 2005, en vigueur à ce jour.

Selon l’article 1er de ce texte, le Ministère de l’environnement est chargé de proposer, en collaboration avec les ministères et organismes concernés, la politique générale de l’Etat dans les domaines de la protection de l’environnement, de la conservation de la nature, de la promotion de la qualité de vie et de concrétiser les impératifs de la durabilité du développement dans les politiques générales et sectorielles et de veiller à leur mise en œuvre.

Il est également chargé de promouvoir le système juridique en matière de protection de 1'environnement et de conservation de la nature et d’œuvrer à l'intégration du concept de durabilité du développement dans les stratégies et plans nationaux par des mesures à caractère général ou particulier dans les différents domaines en rapport avec l’environnement et le développement et en prescrivant des normes d’équilibre dans le milieu naturel

Le ministère de l’environnement est aussi chargé de l’amélioration de l’état de l’environnement en général et du cadre de vie, de la prévention, la réduction ou la suppression des risques qui menacent l’Homme, l’environnement et les ressources naturelles, de la protection et la promotion des espaces réservés au développement des espèces sauvages et des paysages naturels et de la protection et du développement des espaces libres indispensables au développement des générations futures.

Le ministère de l’environnement œuvre à l’institution de règles de gestion écologiquement rationnelles dans tous les secteurs et concernant les ressources naturelles et prend les mesures nécessaires, en coordination avec toutes les parties concernées, visant à prévenir et à prendre des précautions contre les risques et faire face aux problèmes environnementaux éventuels ou prévisibles sans attendre leur avènement.

Plus particulièrement, l’article 2 du décret n° 2005-2933 du 1er novembre 2005 dispose que le ministère de l’environnement est notamment chargé de ce qui suit :  

  • œuvrer à la consécration et à la généralisation du concept du développement durable et à son introduction dans les politiques économiques et sociales générales et sectorielles et dans les méthodes de planification et de gestion des ressources naturelles,
  • œuvrer avec les parties concernées à l’intégration de la dimension environnementale dans toutes les stratégies, plans, programmes, activités et projets de développement et à l’orientation des actions de prévention, de contrôle, du suivi et de coordination de la réalisation des objectifs de développement durable,
  • élaborer une stratégie nationale de développement durable fixant les mesures permettant l’adaptation des modes de planification et de gestion des structures et établissements de l’Etat aux impératifs du développement durable,
  • élaborer des études prospectives sur l’environnement en relation avec le développement économique et social pour aider à orienter les politiques générales et sectorielles,
  • observer et suivre l’état environnemental général en s’appuyant sur les indicateurs de l’environnement et du développement durable…
  • animer et coordonner les actions de l’Etat dans le domaine de la protection de l’environnement et de la conservation de la nature, y compris les actions de contrôle, de prévention, de réduction ou de suppression des pollutions et des nuisances et de tous les risques qui touchent l’environnement, occasionnés soit par les particuliers ou par les grands ensembles et les équipements collectifs ou les activités agricoles, commerciales ou industrielles et autres,
  • proposer les normes de rejet des déchets et des émissions provenant des activités industrielles, urbaines, agricoles, touristiques, sanitaires et des domaines de l’énergie, du transport et des autres domaines d’activité et de participer à leur élaboration et de veiller à leur mise en œuvre,
  • œuvrer à la diffusion de la culture de l’environnement durable auprès de toutes les catégories sociales, aux fins d’une mobilisation de toutes les parties pour participer à la protection de l’environnement et assurer la durabilité des acquis environnementaux,
  • promouvoir, en collaboration avec les organismes nationaux, les établissements concernés et les organisations gouvernementales et non gouvernementales, les actions de formation, de sensibilisation et d’éducation dans les domaines de l’environnement et du développement durable et notamment en matière de lutte contre la pollution, de conservation de la nature, de gestion rationnelle des ressources naturelles et de prévention et de précaution contre les risques éventuels,
  • coordonner l’élaboration et la mise en œuvre des programmes nationaux dans les domaines de la protection de l’environnement et de la prévention des risques, de suivre les actions d’aménagement et de protection des espaces et écosystèmes naturels et du littoral et de leur gestion et contrôler la gestion de ces espaces et écosystèmes et du domaine public maritime,
  • veiller à la mise en œuvre des engagements internationaux en matière de lutte contre la pollution, de prévention, de réduction et de suppression des risques et de protection de l’environnement et du développement durable,
  • suivre les processus de développement durable aux niveaux international et régional et d’œuvrer au développement des processus,
  • représenter le gouvernement tunisien auprès des instances internationales et aux réunions bilatérales et multilatérales ayant pour objet le développement durable, la protection de l’environnement et de la nature, la précaution et la prévention des risques, et ce, en collaboration avec les départements ministériels concernés,
  • promouvoir, en partenariat et collaboration avec les départements ministériels et les établissement concernés toutes actions, recherches, études et programmes à caractère scientifique, technique ou économique ayant pour objet l’amélioration des techniques de protection de l’environnement, de préservation du cadre naturel, de lutte contre la pollution, de prévention des risques et de développement propre.

L’organisation du Ministère chargé de l’environnement (Organigramme)

Après avoir été organisé une première fois par le décret n° 93-304 du 1er février 1993, portant organisation du Ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire, le ministère chargé de l’environnement est désormais organisé par le décret n° 2006-898 du 27 mars 2006, tel que modifié et complété par le décret n° 2020-313 du 15 mai 2020 et le décret présidentiel n° 2022-488 du 12 mai 2022.

Selon le décret gouvernemental n° 2020-313 du 15 mai 2020, modifiant et complétant le décret n° 2006-898 du 27 mars 2006 relatif à l’organisation du Ministère de l’environnement et du développement durable, « L’expression « ministère de l’environnement et du développement durable » est remplacée par l’expression « ministère de l’environnement », et ce, « dans l’intitulé du décret susvisé et là où elle figure dans ses dispositions ».

Les services extérieurs du Ministère chargé de l’environnement

Le décret n° 94-1636 du 1er août 1994 fixe l’organisation et les attributions des services extérieurs du Ministère chargé de l’environnement.

L’organisation structurelle des services extérieurs

Selon l’article premier du décret n° 94-1636 du 1er août 1994, les services extérieurs du ministère de l'environnement sont organisés en six directions régionales :

  1. la direction régionale du littoral nord dont le siège est fixé à Tunis
  2. la direction régionale du littoral central dont le siège est fixé à Sousse
  3. la direction régionale du littoral sud dont le siège est fixé à Sfax
  4. la direction régionale des hauts plateaux et des plaines du nord dont le siège est fixé à Béja
  5. la direction régionale des steppes dont le siège est fixé à Kairouan
  6. la direction régionale du sud saharien dont le siège est fixé à Tozeur.

En outre, des experts régionaux en environnement peuvent être affectés dans les gouvernorats autres que ceux où sont installées les directions régionales sus-indiquées.

Chaque expert régional est chargé de coordonner, sous l'autorité du gouverneur et du directeur régional dont il relève, les actions d'innovation, d'expérimentation et d'expertise se rapportant à l'environnement ainsi que celles qui permettent la prise en compte de l'environnement dans les projets d'aménagement.

Il est chargé aussi de participer à la mise en œuvre des actions conduites par les services de l'Etat et les collectivités locales et ayant une incidence sur la qualité de l'environnement et de conseiller les autorités locales dans les domaines de la protection de la nature, la prévention et la lutte contre les pollutions et les nuisances, l'amélioration du cadre de vie en milieu rural et urbain et le développement de l'action associative.

Les attributions des services extérieurs

Conformément à l’article 5 du décret n° 94-1636 du 1er août 1994, les directions régionales de l'environnement sont chargées, sous l'autorité des gouverneurs des régions entrant dans les limites de leur compétence territoriale des attributions spécifiques ci-après :

  • représenter le ministère de l'environnement au niveau régional
  • mettre en œuvre sur le plan régional les décisions et assurer le suivi des activités du ministère, conformément aux orientations fixées par l'administration centrale
  • assurer le suivi de la réalisation des programmes et des projets du ministère dans les régions
  • fournir toute assistance technique aux collectivités locales et aux industriels dans les régions en matière de gestion des ordures ménagères, d'étude et de réalisation de décharges contrôlées, d'achats de matériels d'aménagement, d'embellissement des villes et d'aménagement d'espaces verts et de gestion des déchets et d'élimination de la pollution
  • fournir toute autre assistance aux collectivités locales en matière de lutte contre les nuisances et les risques et d'amélioration de la Qualité de la vie des citoyens en général
  • contrôler et relever les atteintes à la nature et à l'équilibre des milieux naturels et proposer toute mesure de sauvegarde et de protection des sites, des espaces et paysages naturels menacés ou soumis à un risque de dégradation
  • assurer le suivi de la mise en œuvre des schémas directeurs d'aménagement du territoire dans les régions et participer à l'élaboration des schémas d'aménagement qui les concernent
  • élaborer les atlas des gouvernorats et fournir toutes les données actualisées aux autorités locales compétentes leur permettant d'orienter les programmes de développement régional et les programmes d'aménagement et d'équipement
  • contrôler l'état de l'environnement en général et présenter un rapport annuel sur l'état de l'environnement dans les régions relevant de leur compétence territoriale et identifier les risques de pollution et les actions à entreprendre sur le terrain pour la protection de la nature et de l'environnement.

D'une manière générale, les directions régionales exercent toutes les attributions qui leur sont confiées par le ministre chargé de l'environnement ou les gouverneurs des régions relevant de leur compétence territoriale, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur

Le décret n° 94-1636 du 1er août 1994 fixant l’organisation et les attributions des services extérieurs du Ministère chargé de l’environnement est en cours de révision.

Organismes sous tutelle du Ministère de l’environnement

Le Ministère chargé de l’environnement est assisté dans l’exercice de ses missions par six organismes placés sous sa tutelle, à savoir, par ordre chronologique de création :

  • l’Office national de l’assainissement (ONAS) initialement créé en 1974, puis réorganisé en 1993, chargé de la construction et de l’entretien des ouvrages d’assainissement sur l’ensemble du territoire national (10),
  • l’Agence nationale pour la protection de l’environnement (ANPE), instituée en 1988 et chargée de la lutte contre la pollution et de la poursuite des infractions environnementales, (11)
  • l’Agence pour la protection et l’aménagement du littoral (APAL) chargée de la préservation des côtes, de l’apurement des situations foncières sur le littoral et de la gestion des aires marines et côtières protégées, (12)
  • le Centre international des technologies de l’environnement de Tunis (CITET), ayant pour mission la formation technique et la sensibilisation des acteurs économiques et publics aux questions environnementales, (13)
  • la Banque nationale des gènes (BNG) créée en 2003, chargée de l’évaluation et de la conservation des ressources génétiques locales, acclimatées et exotiques, notamment celles qui sont rares ou menacées d’extinction et  celles qui présentent un intérêt économique, écologique, et/ou médicinal, de collecter les informations génétiques auprès des instituts et autres organismes, d’élaborer et d’actualiser des programmes nationaux définissant les priorités de la conservation et de rapatrier les espèces génétiques locales existant dans des banques de gènes étrangères conformément aux normes internationales en vigueur à ce sujet, (14)
  • l’Agence nationale pour la gestion des déchets (ANGED), mise en place en 2005 et chargée de participer à l’élaboration des programmes nationaux et des textes en matière de gestion des déchets, de réaliser et d’exécuter les projets et procédures inscrits dans lesdits programmes, de contribuer à aider et à consolider les groupements ou les structures régionales que les collectivités locales seraient amenées à créer dans le cadre de la gestion durable des ouvrages relatifs aux déchets (comme les décharges publiques contrôlées) et également d’assister les industriels dans le domaine de la gestion des déchets, de promouvoir les programmes de valorisation des déchets, de gérer et de maintenir les ouvrages spécifiques relatifs aux déchets dangereux réalisés par l’Etat ou encore de gérer les systèmes publics de reprise et de gestion des sacs d’emballage et des emballages utilisés, ainsi que les systèmes de reprise des huiles lubrifiantes et des filtres à huile usagés prévus par la réglementation en vigueur et toutes autres filières ayant vocation à être créées dans le cadre du passage vers une économie circulaire.(15)